Postado em 28/08/2018 18:41 - Edição: Marcos Sefrin

Mesmo as grandes corporações privadas atuam no campo internacional de acordo com a estratégia de seu país de origem e seus interesses nacionais, sobretudo nas situações de crise econômica ou de ameaça geopolítica ou militar

“A dependência dos sistemas energéticos e sua complexidade e alcance crescentes deixam em evidência a necessidade de entendermos os riscos e as exigências da segurança energética no século XXI. Cada vez mais o comércio de energia ultrapassa as fronteiras nacionais. Além disso, a segurança energética não é apenas combater a enorme variedade de ameaças; está relacionada também às relações entre os países, como eles interagem entre si e qual é o impacto da energia na segurança nacional como um todo.” Daniel Yergin, A busca: energia, segurança e reconstrução do mundo moderno, Intrínseca, São Paulo, 2011, p.277.

Preços e oligopólio

Nos dias 22 e 23 de junho de 2018, a Opep realizou em Viena uma reunião dos seus países-membros com representantes da Rússia e de alguns outros países relevantes para a indústria mundial do petróleo, cujo acordo foi de expansão da oferta de petróleo. Na declaração após a reunião, a Opep garantiu o aumento da produção ao limite de 100% do nível acordado previamente. Com isso, os países buscam estabilizar o preço em torno dos US$ 60 o barril, aumentando a produção para compensar a queda na Venezuela e no Irã, dois grandes exportadores atingidos pelas sanções econômicas do governo norte-americano, e também para se antecipar à expectativa negativa de um agravamento do conflito entre os Estados Unidos e o Irã, com a possibilidade inclusive de uma guerra contra este último, a qual envolveria inevitavelmente os demais países do Golfo Pérsico. No caso da Venezuela, cabe ressaltar que, para além das sanções, a estatal tem encontrado dificuldade de contratar fornecedores internacionais de serviços para apoiar suas atividades de exploração e produção.

Por isso, Daniel Yergin – importante especialista norte-americano em petróleo – afirmou, em algum momento, que a definição do preço médio internacional do petróleo nos períodos de crise, guerra ou mutação geopolítica – como o que estamos vivendo neste momento do século XXI – tende a ser 90% “política” e apenas 10% “econômica”. E tudo indica que Yergin tenha razão, porque ele está se referindo a uma commodity e a um mercado global que envolve a segurança energética, assim como à própria sobrevivência do sistema político e econômico mundial e de cada um dos seus duzentos Estados e economias nacionais. Um recurso natural estratégico e concentrado do ponto de vista geográfico, além de ser controlado por um número muito pequeno de governos e de grandes corporações transnacionais, públicas e privadas. Desse ponto de vista, aliás, os números são absolutamente contundentes e inquestionáveis. Vejamos.

As principais reservas de petróleo do mundo se concentram no território de não mais do que quinze ou vinte países. Se tirarmos as grandes reservas da Venezuela, Canadá, Rússia e Estados Unidos, a maioria desses países se encontra no Oriente Médio e, em particular, no Golfo Pérsico, que detém cerca de 60% das reservas comprovadas de petróleo de todo o mundo, sendo responsável, ao mesmo tempo, por um terço da produção mundial. Apenas o cartel da Opep, que reúne esses mesmos países do Golfo, mais Venezuela, Líbia, Angola, Nigéria e Equador, controla 71,6% das reservas, e a Arábia Saudita, que lidera o cartel, possui sozinha 25% de todos esses recursos. Mas mais importante do que isso talvez seja – para entender a tese de Yergin – que as reservas de todos esses países, menos Canadá e Estados Unidos, pertencem neste momento aos seus Estados nacionais e são exploradas por empresas estatais. Na verdade, a exploração, o refino e a distribuição internacional do petróleo também estão nas mãos de apenas quinze ou vinte grandes empresas transacionais. E o que é ainda mais importante: dessas vinte maiores petroleiras do mundo, quinze são estatais e controlam 80% das reservas mundiais de óleo. Apenas cinco são privadas – três anglo-americanas, uma holandesa e uma francesa – e produzem menos de 15% da oferta mundial de petróleo. Essa estrutura oligopólica se repete no caso do mercado mundial de gás natural, cuja importância energética é crescente e cujas grandes reservas se concentram no território de nove países e são exploradas por oito empresas estatais e só uma privada. Como consequência, pode-se estimar que pelo menos dois terços do que ocorre no mercado mundial de petróleo e de energia em geral, incluindo seus preços e níveis de produção, resultam de decisões tomadas por governos e empresas estatais, com a grande e notável exceção dos Estados Unidos e do Canadá. Além disso, do outro lado do balcão, estima-se que pelo menos 50% do crescimento da demanda mundial de petróleo nos próximos trinta anos virá da China e da Índia, cujas estratégias energéticas são comandadas por seus respectivos governos e por suas empresas estatais ou mistas, mas sob controle acionário do Estado. Essa “configuração de mercado” explica e reforça a tese de Yergin a respeito da natureza predominantemente política da determinação dos preços do petróleo hoje no mundo. Mas isso não foi sempre assim durante os 150 anos de história do petróleo, como veremos a seguir.

Períodos e tendências

Durante os primeiros cinquenta anos da história do petróleo, entre 1859 e a Primeira Guerra Mundial, os Estados Unidos e a Rússia foram os dois maiores produtores e exportadores de óleo do mundo, e o mercado do petróleo foi inteiramente dominado pelas grandes petroleiras privadas anglo-americanas, em particular a norte-americana Standard Oil Company. Nesse período e até o fim da Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos foram o maior produtor e o maior exportador de petróleo do mundo. As duas Grandes Guerras Mundiais, entretanto, produziram uma mudança fundamental na relação dos governos ocidentais com suas grandes petroleiras, sobretudo depois que o almirantado britânico decidiu substituir o carvão pelo petróleo como combustível da sua Marinha e suas Forças Armadas, a partir de 1911, e mais ainda depois que o governo inglês decidiu – sob a batuta de Winston Churchill – criar a primeira grande empresa estatal de petróleo, a British Petroleum, para garantir o suprimento de energia da Inglaterra, que estava em guerra e não dispunha de reservas em seu próprio território. Os Estados Unidos não chegaram a esse extremo, mas estabeleceram uma coordenação centralizada do governo com suas empresas petroleiras, principalmente durante sua participação na guerra, a partir de 1917.

Esse panorama manteve-se relativamente estável depois da Segunda Guerra, até o início dos anos 1970. Entretanto, o epicentro da produção mundial do petróleo deslocou-se do Golfo do México para o Golfo Pérsico, e a Arábia Saudita assumiu o lugar dos Estados Unidos como reguladora/provedora, em última instância, do mercado mundial. Assim mesmo, os Estados Unidos mantiveram a liderança do mercado e da indústria mundial de óleo e garantiram o suprimento de óleo barato e abundante para a Europa e todos os seus aliados, até o início dos anos 1970, graças à sua aliança estratégica com a Arábia Saudita, estabelecida em 1945, e à sua posição militar hegemônica no Oriente Médio, desde o fim da Crise do Canal de Suez, em 1956.

Na década de 1970, entretanto, a indústria e o mercado mundial de petróleo sofreram uma mudança radical, depois da criação da Opep, em 1960, que impôs um embargo aos aliados de Israel, na Guerra do Yom Kippur, de 1973. Esse embargo, em conjunto com a Revolução Iraniana de 1978, teve um papel decisivo nos dois grandes “choques” do preço do petróleo que contribuíram decisivamente para a primeira grande crise econômica mundial posterior à Segunda Guerra, no mesmo período em que todos os países do Oriente Médio nacionalizaram suas reservas e criaram ou estatizaram suas grandes empresas de petróleo, passando a ter uma relação inteiramente diferente com as “sete irmãs” euro-americanas. Entretanto, essa tendência estatizante foi interrompida pela Guerra Irã-Iraque (1980-1988), o que fragilizou dois dos principais países exportadores da Opep e abriu as portas para que a nova ideologia neoliberal anglo-saxônica e sua política de abertura e desregulação dos mercados e de privatização de empresas estatais também alcançassem o mundo do petróleo.

Na década de 1980 e até a primeira metade dos anos 1990, num cenário em que o preço do petróleo ficou mais baixo e houve um acirramento das disputas por reservas em nível global, as grandes petroleiras euro-americanas promoveram uma profunda reorganização interna, com a descentralização e a “desverticalização” de suas estruturas, transformando o petróleo num ativo financeiro com preço negociado diariamente na Bolsa de Valores de Nova York. Mas a guerra entre árabes e persas acabou, assim como a Guerra Fria, e no fim da década de 1990 e início do século XXI começou uma profunda revolução no “universo do petróleo”, cujas consequências se estendem até hoje e devem se prolongar ainda por muitos anos ou décadas. Quais são as causas dessa transformação e quais são suas tendências fundamentais?

A “nova ordem energética”

É muito difícil identificar uma causa única e precisa que explique esse terremoto que atingiu a indústria do petróleo, mas é possível apontar vários acontecimentos, em distintos planos, que foram se somando e promovendo um afastamento cada vez mais radical das tendências do período anterior, de corte neoliberal.¹ Destacam-se nesse sentido:

1) No plano geopolítico:

– a expansão e intensificação das guerras por todo o Oriente Médio, depois do fim da Guerra Fria, em particular na região nevrálgica do Golfo Pérsico, a partir da primeira Guerra do Golfo, em 1991, mas sobretudo depois dos atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos e do início da Guerra do Iraque, em 2003;

– o aumento crescente da influência regional do Irã, dentro do Oriente Médio, e de sua competição e conflito com os Estados Unidos, a Arábia Saudita e Israel, esses dois últimos principais aliados norte-americanos, dentro desse tabuleiro geopolítico crucial para o suprimento mundial de petróleo;

– a recuperação da Rússia e da capacidade de projeção do seu poder militar e diplomático na antiga “zona de influência” da União Soviética e, em particular, no próprio Oriente Médio;

– o conflito cada vez mais intenso dos Estados Unidos com o Irã e a Venezuela, dois países que têm sido objeto de sanções econômicas que vêm impactando a indústria mundial do petróleo e provocando um comportamento reativo e preventivo das demais potencias petroleiras do mundo.

2) No plano geoeconômico:

– o rápido crescimento econômico da China e da Índia, responsável pelo verdadeiro “choque de demanda” que atingiu e alimentou o mercado mundial de energia nas duas últimas décadas, de forma quase contínua;

– o acelerado processo de concentração e centralização do capital petroleiro privado, entre 1998 e 2002, com a fusão da Exxon com a Mobil, da BP com a Amoco, da Chevron com a Texaco, da Conoco com a Philips e da Total com a ELFP, dando origem às novas superpetroleiras Exxon-Mobil, ConocoPhillips, Chevron, BP e Total, ao lado da velha Royal Dutch Shell, que permaneceu como estava;

– o ressurgimento da Rússia como superpotência energética mundial, na condição de segundo maior produtor e sétima reserva global de petróleo e detentor da maior reserva mundial de gás natural, junto com a reestatização total ou parcial de suas três grandes empresas energéticas, Gazprom, Rosneft e Lukoil, que passaram a operar de forma explícita como peças da política externa russa, em particular com relação à Europa e à China e com os países da região do Mar Cáspio;

– a estatização plena ou parcial das três grandes empresas petroleiras da China, que também passam a operar de forma agressiva e em escala internacional, a serviço da estratégia energética do Estado chinês: a PetroChina, a Sinopec e a CNOOC.

Esse conjunto extremamente complexo de “causas” ou “fatores determinantes” acabaram convergindo numa mesma direção:

– reconcentração e centralização do grande capital petroleiro privado;

– aumento exponencial do número e da importância internacional das empresas estatais dentro do mercado e da indústria global do petróleo;

– crescente apoio internacional ao nacionalismo e ao estatismo econômico e, em particular ao “nacionalismo energético”, adotado por todas as grandes potências do sistema mundial, mesmo entre as chamadas “potências liberais”;

– luta das “grandes potências” pela diversificação dos seus fornecedores de petróleo e de energia em geral.

Uma mudança tão radical que levou Michael Klare – outro grande especialista norte-americano em petróleo – a declarar que o mundo havia entrado numa “nova ordem energética internacional”.

Conjuntura recente

Todos esses traços e tendências dessa “nova ordem energética” se acentuaram ainda mais nos últimos três anos, em particular depois da exitosa intervenção militar da Rússia na Guerra da Síria, a partir de 2015. Essa presença militar consolidou e ampliou também a influência diplomática da Rússia no Oriente Médio, onde vem se posicionando, cada vez mais, como um árbitro equidistante, mais do que um aliado incondicional dos seus velhos parceiros iranianos, dentro de uma conjuntura geopolítica regional que sofreu outra grande mutação depois do fracassado golpe de Estado na Turquia, em julho de 2016, que iniciou um período de afastamento progressivo dos turcos com relação aos seus antigos aliados da Otan, com sua concomitante aproximação do eixo formado pela Rússia e pelo Irã, dentro da guerra síria.

Mas não há dúvida de que o grande terremoto geopolítico e econômico mundial – que acabou afetando o Golfo Pérsico e todo o “mundo do petróleo” – veio mesmo dos Estados Unidos e da eleição de Donald Trump, em 2016. Trump assume e radicaliza o nacionalismo econômico dominante dentro do sistema mundial e acelera a política de autonomização energética dos Estados Unidos, no momento em que o país volta a ser o maior produtor mundial de petróleo, mas também de gás, e se propõe a reassumir sua velha função de articulador do mercado mundial de energia. Essa decisão já havia sido tomada antes da eleição de Trump, mas não há dúvida de que o presidente lhe deu uma dimensão muito mais agressiva, recolocando os Estados Unidos na luta pelos mercados europeu e asiático, em competição aberta com os russos e os iranianos, mas também, de certa forma, com seus velhos aliados da Arábia Saudita. Essa concorrência explica em parte a nova rodada de sanções econômicas de Washington contra a Rússia e o Irã, que atingem diretamente a capacidade exportadora desses dois países. Por outro lado, essa mesma ofensiva acelerou o processo de aproximação entre a Rússia e a Arábia Saudita, que está em pleno curso e deve culminar com o ingresso de Moscou, em breve, com membro pleno da Opep. Por outro lado, o “nacionalismo econômico” de Trump e suas novas sanções comerciais contra a China devem provocar uma retaliação chinesa também no campo energético. Como se sabe, os chineses são hoje os maiores consumidores de petróleo e gás norte-americanos e poderão substituí-lo, pelo menos em parte, pela oferta iraniana negociada em yuan em vez de dólar. Isso representaria uma dupla derrota para os interesses norte-americanos tanto no campo da energia como no da competição monetário-financeira com os chineses. Tudo apontando para uma influência cada vez maior da política e da geopolítica dentro do mercado mundial e na formação dos preços internacionais do petróleo – e também do gás – na próxima década.

Escolhas e estratégias

Nesse novo contexto, mesmo as grandes corporações privadas atuam no campo internacional, de acordo com a estratégia de seu país de origem e seus interesses nacionais, sobretudo nas situações de crise econômica ou de ameaça geopolítica ou militar. Mas também é verdade que essas grandes empresas petroleiras contam sempre com o apoio de seus respectivos governos e de suas Forças Armadas em suas disputas ao redor do mundo pela conquista e monopolização de recursos e mercados. Isso acontece em países que são ou se propõem a ser “grandes potências”, mas não são autossuficientes em petróleo, como é o caso da China, como também em países autossuficientes do ponto de vista energético, mas que utilizam seus recursos como instrumento de projeção do seu poder internacional, como é o caso da Rússia. E acontece ainda no caso dos países que não são nem têm pretensão de grande potência, mas utilizam seus recursos energéticos nacionais e suas empresas estatais como instrumentos a serviço do seu desenvolvimento econômico, como é o caso da Sonatrach, da Argélia, ou do seu desenvolvimento social, como é o caso exemplar da Statoil, da Noruega.

Em todos esses países, o fundamental não está no fato de essas empresas serem inteiramente estatais ou monopólicas. Elas podem ser mistas e participar de mercados competitivos; contudo, o que importa é que elas obedecem e atendem, ao mesmo tempo, a seus objetivos empresariais e aos objetivos estratégicos mais amplos de seu respectivo Estado nacional. É isso que faz dessa “nova ordem energética internacional” uma ordem eminentemente estratégica e política.

Na disputa pelos recursos energéticos escassos e concentrados geograficamente, já não há mais lugar, na indústria do petróleo, para uma visão e uma estratégia exclusivamente empresariais e microeconômicas. E isso porque, em última instância, graças à sua importância vital para todas as sociedades humanas, o suprimento nacional de energia dos Estados e das economias nacionais é um problema de segurança nacional e uma questão de poder internacional. Nesse sentido, parafraseando Yergin, pode-se dizer que, também dentro dessa “nova ordem energética internacional” de que fala Michael Klare, 80% ou 90% das decisões mais importantes são políticas ou geopolíticas e só 10% ou 20% obedecem às flutuações econômicas e financeiras do mercado internacional, por mais que isso horrorize os economistas ortodoxos e os tecnocratas neoliberais.

Encruzilhada brasileira

Nas décadas de 1950 e 1960, a Petrobras foi o símbolo maior do nacionalismo brasileiro. Nos anos 1970, a estatal ocupou um papel central na liderança econômica e estratégica do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974-1980), que apontava, de forma explícita, na direção de um projeto de “potência regional”, que acabou sendo contestado pelos Estados Unidos, e na direção de um projeto de “capitalismo de Estado”, que acabou sendo rejeitado pelos grandes empresários e banqueiros brasileiros. Na década de 1990, pelo contrário, o governo neoliberal do presidente Fernando Henrique Cardoso iniciou um processo de reorganização da empresa que seguia – com uma década de atraso – o modelo de descentralização e financeirização das grandes corporações petroleiras norte-americanas. Mas, no período de 2003 a 2016, os governos de Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff colocaram uma vez mais a Petrobras no centro de uma política nacional de desenvolvimento, que foi sendo concebida e colocada em prática de forma pragmática e acabou sendo atropelada, uma vez mais, pela resistência de grandes setores do empresariado nacional e internacional e pelo clientelismo e pequenez ideológica e estratégica da maioria dos partidos que compunham a base de sustentação dos seus governos. Logo depois do golpe de Estado de 2016, o novo governo instalado e a nova direção da Petrobras – assumida pelo partido do ex-presidente FHC – mudaram uma vez mais o rumo da empresa, retomando seu mesmo e velho projeto dos anos 1990, de “desverticalização”, privatização e financeirização da empresa. Mas agora esse não é um assunto definido e encerrado. Pelo contrário, é uma escolha e uma decisão que ainda terão de ser arbitradas pela sociedade brasileira: entre esse velho projeto neoliberal já abandonado pelas grandes petroleiras privadas euro-americanas e um novo projeto, de inserção da Petrobras em uma estratégia de desenvolvimento que já não pode ser a dos governos militares, tampouco a que foi seguida de forma sinuosa durante o período de 2003 a 2016. Essa escolha transcende o campo minúsculo da microeconomia, no qual em geral se move a razão ortodoxa dos economistas e tecnocratas neoliberais. Será, com certeza, uma das principais escolhas que o Brasil fará nas eleições de outubro.

Matéria feita por *José Luís Fiori é professor titular do Instituto de Economia da UFRJ e pesquisador do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (Ineep). - Imagem por Daniel Kondo

1 Movimento que passou inteiramente despercebido pelo neoliberalismo periférico adotado no Brasil durante a década de 1990, pelo governo de Fernando Henrique Cardoso e, em particular no caso da Petrobras, durante a gestão de Francisco Gross (1998-2002).

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